《陕西省旅游条例》修订出台

      2015年11月19日,陕西省十二届人民代表大会常务委员会第23次会议审议通过了修订后的《陕西省旅游条例》,这是我省十年来首次修订条例,该条例将于2016年4月1日起正式施行。
      一、《条例》修订的背景及必要性
      旅游业具有关联程度高、带动系数大、资源消耗低、就业机会多、综合效益好的特点,是带动我省经济社会全面快速发展的战略性产业。我省拥有世界级的历史文化资源和魅力独特的自然环境,具有做大做强旅游业的基础。近年来,在省委、省政府的正确领导下,在省人大的大力支持下,全省旅游业抢抓丝绸之路经济带新起点建设机遇,狠抓提档升级和品牌建设,旅游业得到了较快发展。2014年,全省接待境内外游客3.32亿人次,同比增长16.5%,旅游总收入2521.4亿元,同比增长18.1%。为了实现依法兴旅、依法治旅的要求,实现旅游业的转型升级,更好地发挥旅游业调结构、扩内需、稳增长的作用,有必要对《条例》进行修改完善。
      一是适应上位法的要求。2005年9月29日,陕西省第十届人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过了原《条例》;原《条例》颁布施行以来,为扩大旅游产业规模、提升产业层次、提高发展质量、促进旅游业快速发展发挥了重要作用。2013年4月25日,《中华人民共和国旅游法》(以下简称《旅游法》)颁布,从国家法律层面上第一次构建了旅游业发展的制度框架。为了和《旅游法》相衔接,有必要对我省原《条例》进行修订。
      二是促进旅游产业持续健康发展的需要。随着经济社会发展和人民生活水平的提高,旅游已经成为人们生活的重要组成部分。为了规范旅游资源的开发,保护生态环境,维护旅游者和旅游经营者的合法权益,建立依法兴旅、依法治旅的旅游市场环境,推动旅游产业持续健康发展,有必要对我省原《条例》进行修订。
      三是适应新形势发展的需要。近年来,随着旅游新业态的形成和出游新趋势的产生,旅游业发展的体制机制创新和市场监管显得尤为重要,急需对相关的经营活动进行规范。
      二、《条例》的形成过程
      《条例》修订列入省人大、省政府2014年立法计划后,我局对《条例》修订工作十分重视,在全国率先启动了《条例》修订工作。专门成立了领导小组,落实各项工作分工,做好各方面沟通协调,认真组织调研和积极征求意见。
      一是在全省开展了《条例》修订的立法调研工作。我们首先在全省旅游行业开展了对原《条例》执行中存在的问题和对修订《条例》建议的征询工作。在此基础上,形成《条例(草案)》,并再次征求各市旅游管理部门和企业的书面意见,分别召开了局机关处长讨论会、旅游专家论证会和局长办公会审查会议,历时4个多月,对《条例(草案)》进行了三次大的修改,于2014年4月报省法制办审核。
      二是省政府、省法制办非常重视《条例(草案)》的修改工作。省法制办在审核中做了大量的调研协调工作,在网上两次向社会公开征求意见,并两次征求了各市法制办、省级19个相关部门的书面意见,分别组织召开了部门、专家、企业参加的修改《条例》座谈会,对《条例》的相关内容进行修改完善,于2014年10月12日上报省政府。 2014年10月27日,娄勤俭省长主持召开第15次常务会议,通过了《条例》的修订草案,于2014年11月7日报省人大常委会审议。
      三是省人大对条例进行了认真的审核、审议。省人大民宗侨外委员会、法工委对《条例》修订工作高度重视,两个委员会结合条例内容和我省旅游产业发展实际,分别在云南、贵州、青海、甘肃、西藏等省区和我省的西安、宝鸡、咸阳、商洛等市进行实地调研,并召开了旅游专家、法律专家、政府部门代表、企业代表等参加的八次座谈会,并在省人大网站三次公开征求民众的意见。特别是省人大安东副主任亲自带队进行调研,并召开了法律专家意见征求会议,力求条例修订的科学性、针对性和操作性。经过一年半的30余次修改,省人大分别于2015年7月28日省十二届人大常委会第二十一次会议、9月28日第二十二次会议和11月17日第二十三次会议进行了三次审议,并于11月19日通过。这标志着我省旅游法规体系建设又迈出重要步伐,为陕西旅游转型升级和强省建设提供了重要的法律保障。
      三、《条例》修订的主要内容
      本《条例》对原条例做了较大改动,除个别条款保留本意外,其余条款都做了修改,新增了对上位法一些规定的细化条文。修改后的条例共十章、八十九条,比原条例增加了二章、二十七条,基本上按《旅游法》的架构设置,体现了遵循《旅游法》等法律法规,突出陕西旅游特色和发展实际,努力实现通俗易懂、科学性、规范性、操作性的目标。
      (一)对条例名称的变更
      《条例》原名称为《陕西省旅游管理条例》,修订后变更为《陕西省旅游条例》。变更原因:一是由侧重管理向侧重依法促进发展转化;二是体现管理型政府向服务型政府转化。
      (二)增加的内容
      1、根据《旅游法》第七条、第二十三条、第二十四条的规定,对政府职责增加了相应内容。
      2、增加了相关部门协同做好旅游服务工作,特别是提出了乡镇人民政府协助做好旅游开发、监管和安全工作的职责。
      3、根据《旅游法》第五条的内容,增加文明旅游的内容。
      4、突出了以人为本的发展理念,强化了旅游者的权力和义务。
      5、根据《旅游法》第三章的内容和《环保法》的规定,增加了旅游发展规划专项规划的内容,以及对规划进行环境影响评价、评估和公示的内容。
      6、增加了消除区域旅游服务障碍的内容。
      7、根据《旅游法》和国务院《关于促进旅游业改革发展的若干意见》,增加了旅游项目用地的内容。
      8、根据我省实际,增加了文化旅游特色名镇基础设施建设的内容。
      9、根据《旅游法》第五十三条和《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》增加了旅游管理部门参与客运管理工作的内容。
      10、根据我省旅游发展实际,增加了俱乐部、车友会、协会等规范经营旅行社业务的内容。
      11、根据《旅游法》第三十八条的规定,细化了导游薪酬制度的内容。
      12、根据《旅游法》第四十八条规定,增加了网络经营旅行社业务的规定。
      13、根据我省旅游发展实际,增加了市区、景区临时停车的内容。
      14、根据《旅游法》第四十五条的规定,增加了景区游客承载量的内容。
      15、根据《旅游法》第四十三条及省政府《关于贯彻落实国民休闲纲要(2013-2020年的实施意见)》(陕政发〔2013〕88号)的规定,增加了对旅游景区免费和优惠开放的规定。
      16、为保护旅游经营者的合法权益,增加了旅游经营者保密规定和旅游经营者合法经营环境要求规定。
      17、根据我省乡村旅游发展实际,增加一章8条,支持和规范乡村旅游发展的内容。
      18、根据《旅游法》第三十五条的规定,增加了旅游购物的规定。
      19、根据《旅游法》第六章旅游安全的规定,明确了旅游安全事前、事中、事后,政府部门、经营者以及旅游者的权利义务,以期有效预防安全事故的发生。
      20、根据《旅游法》第八十九条的规定,增加了县级以上人民政府建立健全统筹协调、部门联动、属地管理、常态监管的旅游综合执法机制的内容。
      21、增加了县级以上人民政府指定或设定统一的旅游投诉受理、处理平台的内容。
      22、根据《旅游法》第四十三条的规定,增加了门票政府定价机制的内容。
      23、增加了加强经营者诚信体系建设的内容。
      24、增加了对执法检查人员行为规范的内容。
      25、按照责、权、利统一的原则,设定了14条罚责。特别是除经济处罚外,还针对各级人民政府和县级以上有关部门设置了行政处分条款。
      四、《条例》的主要特点
      《条例》立足我省旅游发展实际,贯彻落实十八届五中全会提出的:创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,把促进旅游业持续健康发展作为立法的核心思想,突出以问题为导向进行立法,增加法条的针对性和操作性,发挥好立法的引领和推动作用。《条例》重点对旅游管理体制、机制、旅游规划、旅游促进、资源开发与保护、游客文明规范、导游从业人员的权益保障、乡村旅游、景区最大承载量、旅游购物、户外及网络经营、旅游安全等方面都做出明确规定,具备综合法、促进法、管理法的特征。主要体现以下特点:
      (一)坚持综合立法的原则,促进旅游业持续健康发展。由于旅游产业链条长,关联行业广,涉及部门多,不能只针对旅游部门和不同类型旅游活动立法,必须采取综合立法模式。《条例》共十章,八十九条,在现有颁布的各省条例中还没有超过这么多条数的,而且条例涵盖内容多,领域宽,调整明确了政府、部门、企业三大方面的社会关系及法律关系,体现大旅游、大产业所要求的旅游促进法、旅游合同法、旅游行业管理法的特征。促进法:体现在明确了旅游发展的体制、机制,特别是明确了各级政府的职责,基本上从顶层设计上进行了保证。合同法:调整旅游活动当事人之间的民事关系,全面具体地规定了旅游者的权利与义务(第二章)以及旅游从业者的薪酬制度(第三十八条、第七十三条)。行业管理法:从旅游要素上,从旅游者到旅游经营者,从管理者到政府的监管都提出了明确要求。
      (二)坚持树立科学发展观,明确旅游业发展的总体格局。《条例》明确发展旅游业应当突出陕西历史文化、文物古迹、自然生态等旅游资源优势和地方特色,坚持社会效益、经济效益和生态效益相统一的原则,实现统一规划、合理开发、协调发展(第三条)。县级以上政府应当将旅游业纳入国民经济和社会发展规划,推动旅游业与新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化相结合,优化旅游业发展环境,完善促进旅游业发展的政策和措施(第五条)。
      (三)坚持建立健全旅游综合协调、投诉统一受理机制,促进旅游业融合发展。《条例》明确要求省级政府应当建立健全旅游综合协调机制(第五条),坚持旅游与文化、工业、农业、商业、体育、科教等领域的融合发展(第十六条),加强对旅游业发展的组织领导,并从政策、规划与促进、旅游公共服务以及市场监管等层面提出了对政府综合协调机制的要求。同时,《条例》也要求政府在旅游监管方面,应当指定或者设立统一的旅游投诉受理机构(第七十条)以及投诉处理的程序和时效,并设置了追责条款(第八十三条)。
      (四)坚持市场引导,充分体现政府职能转变的要求。《条例》充分体现市场在资源配置中的决定性作用,规范行政行为,对市场监管尽量减少行政审批和干预,加强行业组织的作用(第八条)。同时旅游业是一个充分竞争行业,《条例》对实践中的诚信体系建设(第七十四条)、禁止行业和地区垄断、消除区域间服务障碍(第十七条)都做出了明确的规定。同时,条例还确定了旅游市场统一规则,包括制度性规划和操作性规划。如网络经营要求(第四十条),旅游购物(第四十一条)旅游运输(第四十二条),景区游客承载量(第四十六条)景区价格(第四十七条)等。
      (五)坚持旅游资源保护,实现可持续发展。条例设专章(第四章)加强对旅游资源的保护,明确提出旅游资源开发应当坚持依法保护、统一规划、合理利用,可持续发展的原则,规定开发利用旅游资源及新建旅游项目,应当严格执行旅游发展规划和专项规划,依法进行环境影响评价(第二十八条、二十九条),制定旅游资源开发保护和恢复治理方案,实现可持续发展。对我省近年来重点开发的文化旅游名镇、村的建设,条例也要求,应当突出文化特色并对旅游功能统筹规划,建筑规模和风格应当与周围环境相协调(第二十八条)。同时,条例也倡导绿色发展,鼓励利用新能源、新材料,开发生态旅游产品,禁止损害生态环境、破坏旅游资源的项目(第三十条)。
      (六)坚持“旅游+”发展思路,突出乡村旅游发展。条例设单章八条(第六章)支持规范乡村旅游发展。目前,乡村旅游已经成为休闲体验经济时代追求个性化旅游的主趋势和城市居民“5+2”生活模式的主渠道。就我省来看,乡村旅游每年接待1.4亿人次和23万从业人员的规模,已经成为旅游新业态的亮点,产业发展的势头,也成为精准扶贫的重要突破口。条例要求以区域旅游品牌打造、线路整合、设施完善为重点,突出特色,推动乡村旅游有序发展(第五十三条),同时,要推动乡村旅游多元化发展、特色化建设、标准化管理和精细化培训。同时也对乡村旅游经营的安全责任以及乡镇人民政府的监管责任作了规定(第五十九条)。
      (七)坚持以人为本,切实维护旅游者的合法权益。条例单设旅游者一章(第二章,三条)坚持以人为本,将旅游者放在第一位,紧紧围绕旅游者权益保护,确定相关制度规范,解决广大群众关心关注的突出问题,真正做到让群众更加放心,更加满意。在力求对旅游者权益保护的同时,也规定了旅游者的义务。条例规定了旅游者的八项权力(第九条),旅行社及其业务人员的十一项禁止规定(第三十七条);有针对性地对旅游合同提出规范性要求(第三十九条);对旅游购物和旅游商品做出明确规定(第四十一条);对保证游客安全提出要求(第四十三条、四十六条、三十九条、六十二条、六十三条、六十五条、六十六条、六十七条、六十八条),对及时处理游客投诉提出明确要求(第七十条)。
      (八)坚持全面规范管理,填补了旅游监管的多项空白。条例对旅游市场出现的一些难点、热点问题以及监管空白问题进行了明确规范。如俱乐部、车友会、协会等单位和个人组织的旅游活动,明确规定须取得旅行社业务经营许可(第三十四条);网络经营旅行社业务的,应在网络主页标明许可证编号等信息(第四十条);探险旅行须向体育部门备案(第六十七条)以及交通运输部门在审批旅游线路、旅游汽车指标时,应当征求旅游行政主管部门同意(第二十六条)。